СТАНКОМАШ
добавить в закладки
«Черную метку» институту саморегулированию в строительстве выдать нельзя наставить его на «путь истинный». В течение последних месяцев дискуссии по вопросу: какие и где в этом предложении ставить знаки препинания? - принимают характер боев на выживание.
Профессиональное строительное сообщество «затаилось» в ожидании вердикта Государственного совета при Президенте Российской Федерации, где в марте 2016 года пойдет речь «о делах наших скорбных» в строительном комплексе и жилищном хозяйстве страны.
Введение
Имидж института саморегулирования в строительстве опустился ниже плинтуса. В средствах массовой информации только самые ленивые не обсуждают темы коммерциализации СРО, жульничества с выдачей допусков, махинациями со средствами компенсационного фонда, воровством среди менеджеров СРО и так далее.
Задуманная как мощная симфония самостоятельного развития строительного комплекса страны идея саморегулирования на сегодняшний день звучит скорее как похоронный марш.
7 декабря прошлого года Минстроем России было опубликовано интервью министра строительства и ЖКХ РФ Михаила Меня, в котором он весьма доходчиво и однозначно выразил свою позицию государственного регулятора относительно СРО. На вопрос о возможности замены СРО на лицензирование, Министр ответил:
«Технически это возможно, хотя и грустно от этой мысли… ибо мы внесли правку в закон и наделили большими полномочиями Национальное объединение строителей по контролю за СРО, чтобы бороться с несостоятельными СРО. Определенный эффект есть, но не глобальный».
Конечно есть от чего впасть в «грусть - тоску». При четкой позиции Минстроя по кардинальной очистке рынка СРО от многочисленных помоек «квази–СРО», НОСТРОЙ и НОПРИЗ продолжают гнуть свою непонятную линию и кого-то там «оздоровляют». Однако, НОПРИЗ за 2015 год так ни с одной СРО и не справился. В то же время ЦентроБанк РФ из 800 существующих банков, еженедельно по три лишает лицензии. Заметим, что число банков в России практически сопоставимо с количеством СРО.
Аналогичные заявления министр делал и ранее: по его наблюдению, саморегулирование подошло в своем состоянии к той «красной черте, когда оно вредит имиджу строительной отрасли».
Даже непрофессионалу понятно, что процесс саморегулирования явно не тянет на статус «локомотива строительного комплекса России» и дело развития строительной деятельности идет не на полноценное участие в основных путях экономики страны, а на движение в «тупик несостоятельного отстоя». Кому-то это по душе, а кому-то нет.
Цель настоящей работы предельно кратко, но подробно проанализировать - почему «стремительный побег» государства из строительной сферы не удался? А также пригласить профессиональное строительное и экспертное сообщество «без гнева и пристрастия» обсудить возможность наставления СРО «на путь истинный».
Давно замышлен был побег
В России получение лицензии всегда являлось простой формальностью. Наличие лицензии отнюдь не подтверждало соответствие строительной организации требованиям высокого качества СМР и не гарантировало защиту прав потребителей. Фактически государство несло основное бремя ответственности за строительную отрасль, обеспечивающую 7-8% вклад в ВВП страны.
При высоком уровне коррумпированности в стране было бы наивно полагать, что процесс выдачи лицензий не сопровождается чиновничьими поборами.
Понимая все проблемы института лицензирования, государство взяло курс на их устранение, воспользовавшись институтом саморегулирования.
Для российского законодательства институт саморегулирования не является чем-то новым или чуждым, заимствованным из англо-американского права. Прообразом современных саморегулируемых организаций в России можно считать гильдии купцов – объединения людей одной или схожей профессий.
Состояние в гильдии означало принадлежность к объединению профессионалов, высокую деловую репутацию. А лучшей гарантией исполнения сторонами сделки была принадлежность купцов к гильдии. В гильдию принимались лица, имевшие безупречную деловую репутацию. Купеческие гильдии являют собой пример нравственных стандартов ведения бизнеса, когда под честное купеческое слово заключались миллионные сделки.
К великому сожалению содержание реформы саморегулирования в строительной отрасли было полностью позаимствовано из зарубежного опыта. Предельно кратко и четко ее выразил один из идеологов саморегулирования Виктор Плескачевский: «Можно сказать, что саморегулирование – это передача через аутсорсинг от государства профессиональному сообществу функции регулирования. Государство контролирует, уже работу СРО, а не каждую организацию по отдельности».
Там, «за бугром», смысл аутсорсинга сводят к простой и ясной формуле: сосредоточить все ресурсы в том виде деятельности, который является основным для вашей компании (читай государства), и передать остальные (поддерживающие, сопутствующие) функции надежному и профессиональному партнеру.
В отличие от рассмотренных исторических примеров саморегулируемых организаций, современные российские СРО, к сожалению, не решают задачи честного и добросовестного ведения бизнеса. Государство в своем стремлении сбросить со своих плеч груз регулирования, явно торопилось в ее передаче на аутсорсинг профессиональному строительному сообществу, а законодательные основы саморегулирования в строительстве были построены самым абсурдным образом и по самым худшим образцам.
Базовым законом Российской Федерации «О саморегулируемых организациях», были сформулированы основные принципы саморегулирования:
«Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил».
Таким образом, изначально предполагалось, что различного рода компании объединяются в целях самоорганизации, самоуправления и саморегулирования. Таково содержание «пути истинного» саморегулирования строительной деятельности.
Однако, в главе 6.1. Градостроительного Кодекса, на основании которой было введено обязательное саморегулирование в сфере изысканий, проектирования и строительства, осталась только последняя функция, да и то в извращенном виде.
По существу, все саморегулирование свелось к чисто технической функции выдачи допусков к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства и контроля за их соблюдением. Кроме того, явно преувеличены роль и значение национальных объединений: НОИЗ, НОП, НОСТРОЙ. Создается впечатление, что разработчики этого закона были в основном озабочены созданием комфортной среды для себя.
Таким образом, первые две важнейшие функции, т.е. самоорганизация и самоуправление, остались нереализованными. Появились две параллельные общественные системы в строительном комплексе: Российский союз строителей с его региональными подразделениями и искусственно созданные национальные объединения. Это явилось основой бесконечных споров о том, кто важнее, нужнее, круче и т.п. Закономерно, что и теперь СРО и их национальные объединения больше озабочены вопросами своей «внутренней политики», чем развитием по существу института саморегулирования в отрасли.
Приходится констатировать, что государство явно поспешило, затеяв очередной эксперимент над отраслью экономики страны, в обороте которой находится более 10 трлн. рублей и работало около 5 млн. человек.
Все эксперименты производятся на наименее ценных членах экипажа
Исходя из данной леммы подводников, строительная деятельность для государства ничтожна. Настолько ничтожна, что наши законодатели не умудрились с ее правовым определением и бюрократическим оформлением в Федеральный Закон «О строительной деятельности в Российской Федерации».
Вот до страховой, архитектурной и других видов деятельности, у наших законодателей «руки доходят», но все, что касается строительства, они упрямо «прописывают» в Градостроительный Кодекс РФ. Так скаредные хозяйки силой заталкивают продукты в старый и плохо работающий холодильник.
Взяли бы в пример парламентариев Казахстана, КНР или даже «братьев наших меньших» – латышей, которые «испекли» довольно удачный Закон о строительстве, «основанный на стандартах ВТО» (Закон о строительстве Латвии - хозяйке на заметку).
В итоге строительный комплекс России не является вдохновляющим примером для других подсистем народного хозяйства страны, поскольку работает он в рыночных условиях нынешнего, погряз в организационно-технических реалиях прошлого, и руководствуется институциональными иллюзиями будущего.
На протяжении последних 20 лет на строительный комплекс России смотреть «без слез» было нельзя. Какие только модели рыночных реформ к нему не примеряли, в какой только организационный угол не ставили, у каких только правительственных структур он не был «на побегушках».
В результате до знаменательного дня образования Министерства строительства и ЖКК влачил он «сиротское» существование. Однако и ранее и теперь строительный комплекс не «нищенствует», ибо его продукция (здания и сооружения) всегда востребована, а его услуги высоко ликвидны.
На простейший вопрос: «Является ли институт саморегулирования полноправным субъектом строительства? Какова его компетенция, имеет ли он право заключать торгово-хозяйственные контракты (сделки), каков его реальный вклад в обеспечение безопасности зданий (сооружений) и какую ответственность он несет за риски строительства?» - представители научных кругов начинают наводить тень за плетень определениями: «Все хорошо, но не очень».
Люди зарабатывающие себе хлеба кусок от строительной деятельности, то есть практикующие строители, как правило, выражаются неформально, сообщая сомнения в твоем умственном здоровье, профессиональных знаниях и поминая при этом всех твоих ближних и дальних родственников.
Основная претензия строителей к институту саморегулирования в его чрезмерной рыночной гипертрофии, в его анархическом стиле управления и в его прямой вине в создания дефицита квалифицированных рабочих кадров.
Ведь ожидалось создание СРО на федеральном уровне (порядка двух-трех десятков госкорпараций и холдингов), на региональных уровнях (одно-три государственно - частных партнерства в каждом регионе) и множестве СРО муниципального уровня. Стоило только опереться на отечественный опыт предпринимательской деятельности в строительной отрасли, который показал высокую эффективность при создании купеческих гильдий различного уровня ответственности в России.
Ныне сложилась парадоксальная картина, когда строительное предприятие зарегистрировано в Нижнем Новгороде, руководящий аппарат СРО находится в Москве, а работы ведутся в Омске. О каком эффективном контроле качества строительства может идти речь, когда рушатся несущие конструкции армейской казармы, а под ее обломками погибает 23 защитников нашей Родины.
Авторитетное мнение
Слово имеет Маартен Вермейлен, возглавляющий Европейский офис Королевского общества сертифицированных специалистов в области недвижимости (RICS) — независимый профессиональный орган, созданный аж 1868 году:
«Регулировать можно исключительно деятельность человека, который хорошо знает локальный рынок и местное законодательство. В противном случае тебе нет места на этом рынке, поскольку ты не сможешь профессионально осуществлять там свою деятельность. Быть зарегистрированным в Москве, а осуществлять свою деятельность, например, в Иркутске - по европейским меркам такое недопустимо».
Региональные и муниципальные власти уже воспользовались трагическим моментом и настоятельно требуют изменить законодательство о СРО с тем, чтобы столичные и санкт-петербургские СРО на подобии «сынов лейтенанта Шмидта не ползали по их территории», а также провести изменения в иерархической структуре института саморегулирования.
До введения института саморегулирования, число работающих в строительной отрасли составляло 5 266 500 человек в 2009 году, а в 2014 году (через пять лет после введения) 2 800 000 человек, то есть почти в два раза меньше. Но как факт: темпы жилищного строительства в России отнюдь не снизились, а объем работ остался на том же уровне - 3 993, 3 млн руб в 2009 году и 5 981,7 млн руб в 2014 году (в сопоставимых ценах 2009 года - 3 820,0 млн руб).
Может быть, оставшиеся строители стали трудится не только за себя, но и «за того парня», исчезнувшего со строительного рынка рабочей силы России? Да ничуть не бывало, ибо производительность труда осталась на прежнем уроне.
Чудес в экономике не бывает - все строительные организации не сумевшие из-за неподъемных выплат в компенсационный и иные фонды «прописаться» в СРО, превратились в нелегальные строительные артели – «шабашки», занимающиеся частным жилым строительством и хозяйственным способом производства строительной продукции. Другие - самые «рукастые и головастые» - нашли свое место в индивидуальном ремесленном секторе строительства. Третьи - а их около 150 000 человек, пополнили ряды маргинального сообщества России.
Редко кто из оставшихся «за бортом СРО» платит налоги, а это почти 17.8 млрд руб в год. Ну а статистике все равно, кто строит жилые здания и оказывает строительные услуги - все считают оптом.
И, как результат, профессиональное строительное сообщество справедливо полагает, что институт саморегулирования сбился с «пути истинного».
Как направить на «путь истинный» институт СРО строительной деятельности?
Инициаторы внедрения института саморегулирования в российское строительное «бытие» преследовали, в общем-то, благую цель: существенно (на несколько порядков) поднять качество строительного процесса и отвести все инвестиционно-строительные риски с поля государственной ответственности. Это и есть «путь истинный» саморегулирования строительной деятельности.
Однако в России сложились свои специфические, чисто национальные требования к теории управления и организации. В частности, Закон об интеграции государственного управления в российском прочтении трактуется следующим образом: «Первый Указ – мимо глаз, второй Указ – мимо ушей, а вот третий Указ – в самый раз!»
Главной проблемой является недостаточно логичная система целей, задач и функций, предусмотренных законодательством для СРО. Исходя из нее, наши законодатели, чиновники и менеджеры СРО не могут решить насущных вопросов, которые интересуют рядовых участников строительного рынка. А интересуют их ритмичная рентабельная работа, прозрачные условия выхода на рынок, объективность и формальное равноправие при распределении государственного заказа.
А вот хотят ли вышеназванные категории законодателей и управленцев решать проблемы участников СРО? Судя по первому законодательному варианту, хаотичным первоначальным действиям и другим «тяпам и ляпам» на стезе саморегулирования, то не очень.
Переход от лицензирования к саморегулированию был, безусловно, оправдан и необходим. Но что мы получили по факту?
С отменой лицензирования, жесткой авторитарной схемы управления, был разрушен федеральный реестр и все 89 субъектов страны стали работать самостоятельно и формально демократически, но разрозненно. Переход от лицензирования к саморегулированию, уничтожил единое экономическое пространство, которое создавалось годами, которым могли пользоваться все участники строительного рынка: инвесторы, заказчики, подрядчики, органы власти, надзорные органы и другие.
Слава Богу, что государство приступила к регулированию строительной деятельности через Министерство строительства и ЖКХ. Профессиональное строительное сообщество возлагает огромные надежды на Минстрой, как перспективного мега-регулятора строительной деятельности.
Но, по мнению заслуженного ветерана отечественного строительства Ефима Басина, необходимых полномочий Минстрою ни только не дают - прямо таки «грабят», а «настоящих буйных мало»:
«… внутри Минстроя мы не видим сегодня бойцов, которые бы сражались. Сказали отдать ценообразование – отдали, сказали отдать экспертизу – отдаём, сказали отдать промышленные материалы – пожалуйста. Давайте подкрепим Минстрой своей волей, надо их заразить бойцовским характером».
По типично русской традиции многое (если не все) было сделано спустя рукава.
В законодательном плане появился правовой парадокс, когда саморегулируемые организации определяют - кому можно заниматься строительной деятельностью, а кому нельзя.
А на каком, собственно, основании? У нас есть Конституция, где четко прописано право на труд. Человеку никто не может запретить заниматься трудовой деятельностью в рамках своей специальности и в соответствии со своими интересами. Естественно, при соблюдении законности.
Возмутились даже «отцы- создатели» идеи саморегулирования в строительстве.
Предоставим слово Виктору Плескачевскому: «Таким образом членами СРО стали не лица, непосредственно отвечающие за объект целиком и основные конструктивные его элементы, а кровельщики, маляры, электромонтажники, лифтовики, штукатуры и прочие. Можно представить стандарт деятельности генерального подрядчика - что и как он должен осуществлять в рамках определенной законом ответственности, а вот одновременно стандарты деятельности кровельщика и штукатура представить невозможно, ничего общего между собой у них нет. Кстати, в действующей редакции штукатуры и маляры - это субъекты регулирования, а генподрядчик, по непонятным для меня причинам - нет».
Далее, Градостроительный кодекс настолько узко определяет сферу ответственности СРО, что она не имеет ничего общего с ответственностью за качество. Современное строительство требует более тщательного внимания и контроля, чем предполагают процессы саморегулирования и тем более, как это прописано в законодательстве о СРО - здесь без государственного контроля и надзора не обойтись.
Согласен с этим и Виктор Плескачевский: «… обязательными членами СРО должны быть генеральный подрядчик и лица, выполняющие два вида работ: по фундаментам и основаниям, а также по возведению конструкций у любого здания и сооружения, подпадающих в категорию опасных объектов. По нашему мнению, эта группа лиц и должна отвечать, а прежде всего генеральный подрядчик, за все риски конкретного строительного объекта. По существу, только эти виды работ и являются публично опасными, а значит необходимо их напрямую регулировать посредством закона. Ровно так же происходит и на Западе, где есть понятие «контрактор».
Справка из Большого Экономического словаря
КОНТРАКТОР - участник инвестиционного акта, вступающий в отношения с инвестором и берущий на себя обязательства и ответственность за создание, ввод и освоение мощностей в соответствии с контрактными условиями.
К. вступает также в отношения с другими (помимо потребителя конечной продукции) сторонами инвестиционного акта. Для выполнения инвестиционной программы,
К. создает соответствующую объектно-ориентированную производственную и организационно-целевую структуру.
К. – единый товаропроизводитель готовой строительной продукции, осуществляющий программно-целевое управление процессом реализации инвестиционного проекта.
Аналитики еще десять лет тому назад прогнозировали спекуляцию допусками, в том числе в интернете. Власти на все прогнозы лишь грозили пальчиком: мол, обязательно наведем порядок, обязательно создадим централизованную систему. Но, на сегодняшний день продажи «мест под солнцем» СРО приобрели воистину глобальный характер.
Перечень «халтурной работы» наших законодателей, чиновников и менеджеров можно продолжить бесконечно.
Основным принципом саморегулирования является доверие: государство и общество доверяет профессионалам самостоятельно регулировать бизнес-процессы. И эти процессы должны быть уравновешены.
Очевидная сегодняшняя разбалансированность порождает в среде строителей правовой нигилизм (если не сказать иначе) и закономерное недоумение, переходящее в панику - а как работать дальше? Неуверенность в будущем, хаотичность требований правительства и паника - не самые лучшие попутчики в таком ответственном деле, как строительство.
За прошедшую пятилетку «тяпы и ляпы» в законодательстве о СРО в строительстве «режут глаз» не только профессиональному строительному сообществу, а «лапши им на уши» повесили столько, что «не в сказке сказать, ни пером описать». Наступила пора «Указа в самый раз».
Заключение
Безусловно, необходимо признать, что за истекшие время с момента введения института саморегулирования в строительной отрасли основные цели государственного значения были достигнуты.
Худо-бедно СРО взяли на себя повседневную рутинную работу, технические функции, ранее осуществляемые государственным органом за счет государственного бюджета. Например, в виде проверок деятельности участников организации, сбора и проверки государственной отчетности по поводу осуществляемой деятельности участников организации, рассмотрения жалоб на действия участников СРО, поступающих в государственные органы от их клиентов в рамках дисциплинарного производства и т.п.
Другое дело осуществляются они за счет крайнего перенапряжения собственных, как правило, ограниченных материальных кадровых ресурсов.
Но приходится согласится и с господином Плескачевским, который утверждает: «… действующая в строительной отрасли модель СРО - это и не совсем саморегулируемая организация. Это противоречивый «микс», который к тому же ломает и общую концепцию саморегулирования».
В жарких дискуссиях список причин (виновников) несостоявшегося саморегулирования и мер которых необходимо принять - ограничивается 4 - 5 тезисами.
На эмоциональном уровне все легко и просто. Однако на деле предстоит проанализировать накопленный опыт, провести «работу над ошибками» и определить базовые принципы дальнейшего развития системы СРО в строительстве.
Автор публикации предлагает всем заинтересованным читателям принять в этом деле посильное участие. Крайне важно знать их особое мнение - какие знаки препинания и где поставить в предложении: «Черную метку» институту саморегулированию в строительстве выдать нельзя наставить его на «путь истинный»?
